Bestuursrecht



Recht dat de verhouding regelt tussen de overheid en burgers

Bestuursrecht is het recht dat de spelregels bepaalt tussen de overheid en de burgers. Op talloze wijzen bestaan er juridische contacten tussen de burgers en de overheid. Ook ondernemers, verenigingen, scholen, belangengroeperingen hebben veelvuldig met de overheid te maken. Die worden in het bestuursrecht op één lijn gesteld met de burgers. Waar in het vervolg gesproken wordt van 'burgers' wordt dus tevens gedoeld op 'ondernemers' en 'rechtspersonen'.

Als u bijvoorbeeld een bouwvergunning of een hinderwetvergunning nodig hebt, dient u zich tot de (gemeentelijke) overheid te wenden. Als u bezwaar hebt tegen een bestemmingsplan kunt u dit bij de gemeente kenbaar maken. Die beoordeelt telkens of u in aanmerking komt voor een vergunning of dat uw bezwaar gegrond is.

In wezen gebeurt hetzelfde op het terrein van het sociaal zekerheidsrecht. Vaak bent u genoodzaakt om voor kortere of langere duur een beroep te doen op de WW, WAO of bijstand. Ook dan beoordeelt een overheidsinstantie (namelijk het UWV respectievelijk de Sociale Dienst van de gemeente) of u in aanmerking komt voor een uitkering.



Bestuursrechtelijke regels

De overheid is niet vrij in de beoordeling van uw verzoek of bezwaar. Zij dient daarbij allerlei regels in acht te nemen. Aan de hand van die regels móét zij beslissen.

Het bestuursrecht garandeert dat de overheid spelregels (van behoorlijk bestuur) tegenover de burgers en andere partijen hanteert. Om de belangen van de burgers te waarborgen heeft de hoogste wetgever in Nederland rechtsbeschermingsregels gemaakt. Deze regels garanderen dat de (lagere) overheid fatsoenlijk bestuurt, dus fatsoenlijk met haar burgers omgaat. Deze regels zijn te vinden in specifieke wetten, maar ook in een algemene wet, de 'Algemene wet bestuursrecht'.

Uiteraard kan niet iedere denkbare situatie tot in detail in de wet worden vastgelegd. Daarom laat de hoogste wetgever aan de lagere overheidsinstanties ruimte om zelf bepaalde regels vast te stellen. Ook aan deze lagere wetten dient de overheidsbeslissing te voldoen.

Maar zelfs deze lagere wetgeving is niet altijd toereikend om alle mogelijke problemen in de uitvoeringsfase te ondervangen. In het bestuursrecht ziet men dan ook dat de wetgever aan overheidsinstanties bewust veel vrijheid laat om zelf bepaalde beleidsregels vast te stellen, bijvoorbeeld in richtlijnen, aansturingsbrieven, circulaires, beleidsnota's en dergelijke. De gedachte daarachter is dat de lagere overheidsinstanties het dichtst bij de burgers staan, als het ware op de 'werkplek' of 'uitvoeringsplaats', en daarom het meeste zicht hebben op de concrete uitvoering van de wet en de moeilijkheden die daarbij spelen. Maar dit betekent gelukkig niet dat iedere overheidsinstantie met beleidsvrijheid maar mag doen wat hij wil. De staatssecretaris vaardigt richtlijnen uit waarin hij aangeeft hoe de ambtenaren van de lagere overheidsinstantie (bijv. het UWV: uitkeringsinstantie) volgens hem in de uitvoeringsfase op bepaalde situaties moeten reageren (bijv. op het onjuist verstrekken van gegevens door uitkeringsgerechtigden). Die beleidsregels vormen geen wetten, omdat daarvoor een wettelijke grondslag ontbreekt. Zij vormen slechts richtlijnen die door de desbetreffende lagere overheidsinstantie in de praktijk worden toegepast om een eenduidig uitvoeringsbeleid te kunnen voeren.

Intern zijn de ambtenaren natuurlijk wel aan deze beleidsregels gebonden. Een ambtenaar van het UWV die bemerkt dat een uitkeringsgerechtigde valse informatie verstrekt, moet daarop reageren conform de interne richtlijn. Hij mag niet uitsluitend op zijn eigen oordeel afgaan. Dit zou immers tot willekeur en een ongelijk behandeling van burgers leiden.

Indien een beleidsregel in strijd is met een wet, moet de beleidsregel wijken. De wet heeft een hogere rang dan een beleidsregel. Een burger die het niet met de beleidsregel eens is, kan de overheidsinstantie - desnoods via de rechter - dwingen haar beleid overeenkomstig de wet ten uitvoer te brengen.

Vaak bestaat er echter geen wettelijke grondslag aan de hand waarvan de burger of rechter kan controleren of de beleidsregel juist is. Voor het terrein waarop de overheidsinstantie beleidsvrijheid heeft, zijn namelijk niet altijd hogere wetsbepalingen uitgevaardigd die precies aangeven hoe dat beleid door de uitvoerende overheidsinstanties moet worden ingevuld. De wet geeft slechts zeer algemene regels en kent vervolgens aan de overheidsinstantie welbewust enige speelruimte toe om het beleid naar eigen inzicht vast te stellen, juist omdat de wetgever zelf te ver van de uitvoering staat. De lagere overheidsinstantie heeft daar een veel beter zicht op. Het toekennen van beleidsvrijheid is derhalve geen toeval of een gevolg van vergeetachtigheid bij de wetgever, maar een welbewuste keuze om praktische zaken aan de lagere overheidsinstantie over te laten.

De vraag is of een burger, die het niet eens is met een beleidsregel van zo'n lager overheidsorgaan of met een beslissing die daarop is gegrond, daar iets tegen kan doen. Kan hij, nu de wet geen toetsingsmogelijkheid biedt, de juistheid van een beleidsregel toch aanvechten, wanneer deze binnen de algemene grenzen van de wet blijft? Nee, in beginsel niet. Beleidsvrijheid houdt in dat de betrokken overheidsinstantie steeds de bevoegdheid moet hebben om het beleid op ieder moment bij te stellen. Alleen dan kan zij snel op veranderde omstandigheden inspelen. Daar ging het de wetgever vooral om toen hij beleidsvrijheid aan het desbetreffende overheidsorgaan toekende. Maar die vrijheid is niet onbegrensd. Het overheidsorgaan moet ook binnen het gebied waarop het beleidsvrijheid heeft bepaalde marges in acht nemen. De rechter mag namelijk altijd toetsen of een beslissing van een overheidsorgaan, die op bepaalde beleidsregels is gegrond, niet in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

De beslissingen van een overheidsorgaan (zo'n beslissing wordt een 'beschikking' genoemd) wordt dus niet alleen aan de wet en de verschillende beleidsregels getoetst, maar ook aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Die beginselen, zoals rechtsgelijkheid, zorgvuldigheid, vertrouwen, rechtszekerheid, evenredige belangenafweging en dergelijke, zijn niet nader in de wet uitgewerkt. Zij geven slechts een algemene norm ('ongeschreven recht') waaraan een bepaalde beslissing kan worden getoetst. We spreken daarom van een 'marginale toetsing', dit in tegenstelling tot een directe toetsing aan een wettelijke norm, dus aan een norm die concreet in de wet staat omschreven.

De burger kan aan de overheid ook schriftelijk vragen om handhavend op te treden. Zo'n verzoek om bestuursdwang kan bijvoorbeeld worden gedaan als er door een derde in strijd met een vergunning wordt gehandeld of er wordt gehandeld of nagelaten in strijd met de regels, voorschriften of (gemeentelijke) richtlijnen. De overheid moet u laten weten of zij handhavend wil optreden. Doet ze dat niet, dan kunt u daartegen bezwaar maken.



Bezwaar

Normaal lopen de contacten met de overheid vlekkeloos. Soms echter zijn er meningsverschillen over het al dan niet juist toepassen van inhoudelijke regels. Meestal betekent dit dat de burger het niet eens is met een beslissing (toekenning of afwijzing van een verzoek of een vergunning) van een overheidsinstantie, omdat die beslissing naar zijn mening in strijd is met de wet of met een beleidsregel of omdat de beleidsregel, waar de beslissing op gegrond is, in strijd is met de wet of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

In dat geval kan de burger bezwaar en later eventueel nog beroep aantekenen tegen de door de (lagere) overheid genomen beschikking. Daarbij neemt de Algemene wet bestuursrecht een zeer belangrijke plaats in. Zij schept niet zozeer inhoudelijke regels, maar voorziet met name in formele regels die door de overheidsinstantie bij het geven van een beslissing in acht moeten worden genomen en schept vervolgens het kader waarbinnen de burger tegen een beschikking bezwaar of beroep kan instellen, onder meer door aan te geven bij welke instantie dit dient te geschieden en binnen welke termijn. De Algemene wet bestuursrecht vormt met andere woorden de wet die de processuele kant van de zaak regelt. Die kant is in het bestuursrecht van zeer groot belang.

Is een burger het niet eens met een beslissing van een overheidsorgaan dan kan hij daartegen bezwaar instellen bij het overheidsorgaan dat die beslissing zelf heeft genomen. In wezen verzoekt de burger die bezwaar maakt dus aan het overheidsorgaan, dat eerder een beschikking heeft gegeven waarmee die burger het niet eens is of dat heeft nagelaten een beslissing te nemen, om die beslissing nogmaals in overweging te nemen en te herzien.



Waartegen en wanneer kan bezwaar worden gemaakt?

In de volgende vijf situaties hebt u - als burger - de mogelijkheid om bezwaar te maken:

  • wanneer u het niet eens bent met een beslissing van het bestuursorgaan dat is genomen op uw eigen aanvraag (u hebt bijvoorbeeld een vergunning aangevraagd maar het college van Burgemeester en Wethouders (B en W) heeft besloten dat er geen vergunning wordt afgegeven);
  • wanneer u het niet eens bent met een beslissing die het bestuursorgaan heeft genomen op aanvraag van iemand anders en u daar rechtstreeks bij betrokken bent (uw buren hebben bijvoorbeeld een bouwvergunning gekregen, die tot gevolg zal hebben dat het zonlicht voor een groot deel aan uw perceel zal worden ontnomen: u bent dan rechtstreeks betrokken en kunt ook tegen het verlenen van deze vergunning aan de buren bezwaar maken);
  • wanneer het bestuursorgaan binnen een bepaalde termijn een beslissing moet nemen, maar daartoe niet (tijdig) overgaat (alsdan kunt u bezwaar maken tegen het niet op tijd nemen van de beslissing);
  • wanneer het bestuursorgaan (definitief) weigert om een beslissing te nemen;
  • wanneer u nadelige gevolgen ondervindt van een beslissing die een bestuursorgaan uit zichzelf neemt.

Niet tegen iedere beslissing kan overigens bezwaar worden gemaakt. Soms moet men administratief beroep instellen bij een ander bestuursorgaan. Bijvoorbeeld bij de Minister tegen een beslissing van de Burgemeester om een jachtvergunning in te trekken. Dat staat dan onder de beslissing van het bestuursorgaan vermeld. Verder is het niet mogelijk om bezwaar te maken tegen een besluit waarbij algemene regels zijn vastgesteld, regels die niet alleen gelden voor de burger zelf of een andere met name genoemde persoon (bijv. de buurman), maar die gelden voor eenieder die onder de reikwijdte van deze regels valt. Een besluit met algemene regels is bijvoorbeeld een verbod van de gemeente om op zondag te collecteren.



Bij welke instantie moet bezwaar worden gemaakt?

Bezwaar wordt gemaakt door het indienen van een bezwaarschrift bij het bestuursorgaan dat de beslissing heeft genomen of had moeten nemen waartegen bezwaar wordt gemaakt. Dit kan zijn de gemeente (B & W, Burgemeester), de provincie, het rijk of een ander zelfstandig overheidsorgaan, zoals het UWV (uitkeringsinstantie) of de belastingdienst. Onderaan de beslissing van het bestuursorgaan staat meestal vermeld waar een eventueel bezwaarschrift moet worden ingediend. Mocht het bezwaarschrift onverhoopt toch bij de verkeerde instantie terechtkomen, dan stuurt deze het door naar de instantie die het bezwaar in behandeling moet nemen. Degene die bezwaar heeft gemaakt krijgt hiervan bericht.



Bezwaartermijn

Het bezwaarschrift moet zijn ingediend binnen zes weken nadat de beslissing is bekendgemaakt. Bij een afwijzing op een eigen aanvraag, betekent dit dus binnen zes weken na verzending van de (afwijzende) beslissing door het bestuursorgaan. Bij een beslissing op een aanvraag van een ander, betekent dit binnen zes weken nadat de beslissing is gepubliceerd in de krant. In enkele gevallen is de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift korter dan zes weken. Controleer daarom steeds de bezwaartermijn die op de beslissing is vermeld. Ontbreekt die informatie, vraag hiernaar dan zo snel mogelijk bij het bestuursorgaan dat de beslissing heeft genomen.

Neemt het bestuursorgaan niet tijdig of helemaal geen beslissing, dan geldt de bezwaartermijn van zes weken natuurlijk niet. De burger mag in principe zelf uitmaken wanneer voor hem de maat vol is en hij bezwaar maakt tegen het niet nemen van de beslissing door het bestuursorgaan. Wel mag hij daarmee niet onredelijk lang wachten. Gaat hij pas na een jaar over tot het indienen van een bezwaarschrift tegen een niet genomen beslissing, dan loopt hij de kans dat zijn bezwaar te laat zal zijn ingediend.

Binnen het bestuursrecht is het essentieel om de gestelde termijnen in acht te nemen, dus hier om het bezwaarschrift op tijd in te dienen. Neem daarom geen risico en wacht niet tot de laatste dag. Verstuur het bezwaarschrift per aangetekende post, zodat kan worden bewezen dat het tijdig is verzonden. Indien het bezwaarschrift toch pas op de laatste dag kan worden ingediend, is het raadzaam om het persoonlijk - tijdens kantooruren - naar het bestuursorgaan te brengen en om een bewijs van ontvangst te vragen. Is ook dit niet (meer) mogelijk, dan dient men in elk geval vóór 24.00 uur van de laatste dag het bezwaarschrift per fax naar het bestuursorgaan te versturen.

Als het het bezwaarschrift te laat binnenkomt, wordt het niet meer in behandeling genomen. De mogelijkheden om bezwaar te maken zijn daarmee verspeeld, evenals de mogelijkheden om in beroep of hoger beroep te gaan.



Inhoud van het bezwaarschrift

In het bezwaarschrift moeten ten minste de volgende gegevens zijn opgenomen:

  • de naam en het adres van degene die bezwaar maakt;
  • de datum waarop het bezwaarschrift is ondertekend (en verzonden);
  • een omschrijving van de beslissing waartegen bezwaar wordt gemaakt, met vermelding van de datum van die beslissing en van het bestuursorgaan dat de beslissing heeft genomen (indien mogelijk dient een kopie van de beslissing te worden bijgevoegd);
  • de redenen waarom bezwaar tegen deze beslissing wordt gemaakt (de zogenaamde bezwaargronden);
  • de handtekening van degene die (of namens wie) het bezwaarschrift wordt ingediend.

Een beslissing van een bestuursorgaan mag niet willekeurig zijn genomen. Zij is daarom gebaseerd op bepaalde wetten en / of beleidsregels. Welke dat zijn, staat meestal vermeld in de beslissing waartegen bezwaar wordt gemaakt. Het verdient aanbeveling deze wetten en beleidsregels nauwkeurig te onderzoeken en toe te passen op de feiten die gelden voor degene die bezwaar maakt en die het bestuursorgaan wellicht nog niet kent. Men kan deze wetten en beleidsregels altijd bij het bestuursorgaan opvragen.



Bezwaar op nader te noemen gronden

Soms is het niet mogelijk om op tijd (dus meestal binnen een bezwaartermijn van zes weken) een bezwaarschrift in te dienen dat aan alle vereisten voldoet, bijvoorbeeld omdat bepaalde stukken (opgevraagde wetten of beleidsregels) nog ontbreken of er onvoldoende tijd was om de gronden van het bezwaar nauwkeurig te onderzoeken en uiteen te zetten. Maar ook dan moet het bezwaarschrift in ieder geval binnen de geldende bezwaartermijn worden ingediend. In dat bezwaarschrift 'op nader te noemen gronden' moeten ten minste zijn opgenomen de naam en het adres van degene die bezwaar maakt en een omschrijving van de beslissing (met datum) waartegen bezwaar wordt gemaakt. Tevens wordt daarin verzocht om het toekennen van een nadere termijn voor het aanvullen van de gronden van het bezwaar. In dat geval zal het bestuursorgaan aan degene die bezwaar maakt nog enkele weken de tijd (moeten) geven om deze gronden alsnog kenbaar te maken. Hoeveel tijd dat is, wordt door het bestuursorgaan afzonderlijk medegedeeld aan degene die het bezwaarschrift heeft ingediend. Uiteraard dienen de gronden wel binnen deze nieuwe termijn aan het bestuursorgaan te worden medegedeeld. Zo niet, dan zal het bezwaar alsnog niet in behandeling worden genomen (niet-ontvankelijk worden verklaard).

Wanneer stukken worden ingebracht, is het raadzaam om steeds alleen kopieën daarvan aan het bestuursorgaan over te leggen. De originelen houdt men zelf.



Verdere behandeling van het bezwaar (horen)

Na ontvangst van het bezwaarschrift, zal het bestuursorgaan degene die bezwaar heeft gemaakt en eventuele andere betrokkenen uitnodigen om een en ander mondeling toe te lichten ten overstaan van enkele ambtenaren van het bestuursorgaan. Dit wordt horen genoemd op een hoorzitting.

Men is niet verplicht op zo'n hoorzitting te verschijnen. Anderzijds is het bestuursorgaan niet altijd verplicht om een hoorzitting te houden. Die verplichting bestaat namelijk niet:

als het bezwaar overduidelijk niet-ontvankelijk is, omdat de bezwaartermijn is overschreden, of degene die bezwaar heeft gemaakt niet rechtstreeks wordt getroffen door de beslissing (hij is geen belanghebbende) of het bezwaarschrift inhoudelijk niet aan de vereisten voldoet (bijvoorbeeld geen beslissing of gronden genoemd);
als het bezwaar 'kennelijk ongegrond' is (op voorhand staat overduidelijk vast dat er geen enkele goede reden voor het bezwaar bestaat);
als het bestuursorgaan direct volledig aan het bezwaar tegemoetkomt en andere betrokkenen hiervan geen enkel nadeel kunnen ondervinden;
bij de meeste beschikkingen op louter financieel gebied (zoals gemeentelijke of provinciale belastingaanslagen).
Tot uiterlijk 10 dagen vóór de hoorzitting is het mogelijk aanvullende gegevens of bewijsstukken bij het bestuursorgaan in te dienen. De stukken die betrekking hebben op de zaak en het bezwaarschrift kunnen ten minste gedurende één week worden ingezien. Meestal liggen deze stukken ter inzage bij het bestuursorgaan. Alle betrokkenen kunnen daarvan (tegen betaling van een geringe vergoeding) kopieën krijgen. Op die manier kan men zich op de hoorzitting voorbereiden.



De hoorzitting

Tijdens de hoorzitting krijgen degene die bezwaar heeft gemaakt en eventuele andere betrokkenen de gelegenheid hun bezwaren respectievelijk meningen mondeling uiteen te zetten. Het horen geschiedt steeds in het bijzijn van alle andere betrokkenen. Alleen wanneer men daarvoor een goede reden heeft, kan men vragen om afzonderlijk te worden gehoord. Het bestuursorgaan beslist hierover. De andere betrokkenen worden naderhand wel ingelicht over wat er is besproken. Van wat er op de hoorzitting is gezegd, wordt altijd een verslag opgemaakt.

Degene die wordt gehoord, is bevoegd om getuigen (bijv. buren of omwonenden) en deskundigen (bijv. architect, huisarts) naar de hoorzitting mee te nemen, die aldaar tevens het woord mogen voeren. Tevens mag men zich tijdens de hoorzitting laten bijstaan door een ander, bijvoorbeeld een familielid of kennis met verstand van zaken. Indien de betrokkene zelf niet wil of kan worden gehoord, mag hij zich door een ander laten vertegenwoordigen. Dan doet die ander voor hem tijdens de hoorzitting het woord. Als daarvoor een kennis of familielid wordt ingeschakeld, dan moet die persoon een ondertekende machtiging meekrijgen om het woord te mogen voeren.

Uiteraard is het denkbaar dat de betrokkene zich bij de hoorzitting door een advocaat laat bijstaan. Tijdens de hoorzitting zal de advocaat dan aanvullende opmerkingen en kanttekeningen plaatsen en met name de juridische kant van de zaak nader belichten. Is de betrokkene zelf niet op de hoorzitting aanwezig, maar laat hij zich daar volledig door zijn advocaat vertegenwoordigen, dan is daarvoor geen ondertekende machtiging vereist.

Als er na het horen nog nieuwe gegevens binnenkomen bij het bestuursorgaan, krijgen de betrokkenen daarover bericht. Zij kunnen over deze nieuwe gegevens eveneens weer hun mening geven.



Beslissing op bezwaar (binnen zes weken)

In beginsel moet het bestuursorgaan binnen 6 weken na ontvangst van het bezwaarschrift een beslissing over het bezwaar nemen. Deze zogenaamde 'beslissing op bezwaar' mag evenwel met 4 weken door het bestuursorgaan worden uitgesteld. Als ten behoeve van de beslissing op bezwaar een adviescommissie is ingesteld, geldt een totale beslissingstermijn van 10 weken, maar ook deze mag weer met 4 weken worden verlengd.

Wanneer het langer dan 6 weken duurt voordat het bestuursorgaan op het bezwaar een beslissing neemt, ontvangen alle betrokkenen hierover bericht, waarbij als regel tevens wordt aangegeven dat de beslissingstermijn met 4 weken is verlengd. Ontvangt degene die bezwaar heeft gemaakt na afloop van deze termijn nog steeds geen beslissing op het bezwaar, dan kan hij hiertegen in beroep (zie hierna) gaan wegens het niet tijdig nemen van een beslissing. Daaraan zijn wel kosten (griffierechten) verbonden.

Wordt er (wel tijdig) een beslissing op het bezwaar genomen, dan ontvangen alle betrokkenen, inclusief degene die bezwaar heeft gemaakt, hiervan bericht. Het bestuursorgaan geeft bij de bekendmaking de reden aan waarom het de beslissing in kwestie heeft genomen.

Is het bestuursorgaan naar aanleiding van het ingediende bezwaarschrift terugkomen op zijn eerdere beslissing, dan kan het een nieuwe beslissing geven overeenkomstig het bezwaar. Degene die bezwaar heeft gemaakt, is dan gerechtigd om van het (gemeentelijke of provinciale) bestuursorgaan tevens een schadevergoeding te verlangen. De vergoeding moet te maken hebben met de beslissing en er moet daardoor aantoonbare schade zijn geleden. Een schadevergoeding is ook toekenbaar als de beslissing rechtmatig is genomen.

Vaker echter handhaaft het (gemeentelijke of provinciale) bestuursorgaan na indiening van het bezwaarschrift zijn eerder genome beslissing en moet degene die tevergeefs daartegen bezwaar heeft gemaakt, de beslissing op bezwaar aanvechten in beroep. Dit dient als regel binnen 6 weken te geschieden. In de beslissing op bezwaar moet vermeld staan waar beroep kan worden ingesteld en binnen welke termijn dit dient te geschieden. Zo niet, dan dient hierover zo spoedig mogelijk informatie te worden ingewonnen bij het bestuursorgaan dat de beslissing op bezwaar heeft genomen.



Voorlopige voorziening

Zodra het bestuursorgaan een beslissing heeft genomen, komt daaraan werking toe. Het indienen van een bezwaarschrift tegen die beslissing heeft geen schorsende werking. Tijdens de bezwaarschriftprocedure geldt de beslissing dus onverkort. Het kan zijn dat deze beslissing intussen onherstelbare nadelige gevolgen heeft voor degene die bezwaar heeft gemaakt. Hij kan dan tijdens de bezwaarschriftprocedure de rechter vragen een 'voorlopige voorziening' te treffen. Dit betekent dat in een afzonderlijke - tussentijdse - procedure aan de rechter wordt verzocht een speciale regeling te treffen voor de periode dat het bezwaarschrift nog in behandeling is. Indien de rechter dit verzoek toewijst, zal het bestuursorgaan daar rekening mee moeten houden en zijn beleid hierop moeten afstemmen. Als de gemeente bijvoorbeeld geweigerd heeft een vergunning te verstrekken aan de nieuwe café-eigenaar, waardoor deze zijn zaak moet sluiten, kan hij daartegen niet alleen bezwaar maken, maar ook - min of meer gelijktijdig - de rechter verzoeken om hem toestemming te verlenen zijn café open te houden totdat over zijn bezwaar is beslist. De gemeente moet dan, zo de rechter dat verzoek inwilligt, dulden dat het café gedurende deze tijd open blijft. Het gaat wel slechts om een voorlopige voorziening. Zodra het bestuursorgaan op het bezwaar heeft beslist, vervalt de voorlopige voorziening. Beslist de gemeente ook op het bezwaar dat de vergunning niet aan de café-eigenaar zal worden verstrekt, dan moet het café dicht. De café-eigenaar kan wel in beroep gaan van deze beslissing. Ook tijdens de beroepsprocedure is het mogelijk om tussentijds een voorlopige voorziening te vragen (zie hierna).

Aan de procedure voor een voorlopige voorziening zijn kosten verbonden. Een voorlopige voorziening wordt ook wel een schorsing genoemd, omdat zij de werking van de aangevallen beslissing stuit.



Beroep

Soms herziet het bestuursorgaan naar aanleiding van de door de burger ingebrachte bezwaren zijn eerder genomen beslissing. Vaak echter blijft het bij zijn standpunt. Het beslist dan op het bezwaar in die zin dat de beslissing (gedeeltelijk) gehandhaafd blijft, waarbij het bezwaar als ongegrond van de hand wordt gewezen.

Ook die afwijzende beslissing vormt een beschikking, namelijk een beschikking op bezwaar. Daartegen is vervolgens beroep mogelijk bij een rechter.



Bij welke instantie moet beroep worden ingesteld?

Als uitgangspunt moet een beroep tegen een beslissing op bezwaar worden ingesteld bij de bestuursrechter. Deze rechter is ondergebracht bij één van de 19 rechtbanken die ons land kent. De bestuursrechter beslist opnieuw over de zaak en doet vervolgens uitspraak.

In een aantal situaties kan op de beslissing op bezwaar van het bestuursorgaan geen beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter van de rechtbank, maar moet de burger zich rechtstreeks wenden tot de Raad van State of de Centrale Raad van Beroep. Dit speelt onder meer bij sommige zaken op het gebied van de ruimtelijke ordening en bij een groot aantal milieuzaken (bijvoorbeeld voor een hinderwetvergunning). De burger dient hier, nadat op zijn bezwaar is beslist, rechtstreeks beroep in te stellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Voor een aantal beslissingen op economisch gebied moet het beroepschrift worden gericht tot het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Voor beslissingen op bezwaar van de belastinginspecteur fungeert de belastingkamer bij het gerechtshof als beroepsinstantie.

Het is dus van belang goed in de gaten te houden bij wie het beroep moet worden ingesteld. De overheid maakt het de betrokkenen daarbij wat gemakkelijker. Bij de beslissing op bezwaar behoort namelijk tevens te zijn vermeld of men daartegen in beroep kan gaan en, zo ja, waar dit kan geschieden en binnen welke termijn. Ontbreekt deze informatie dan is het raadzaam meteen hiernaar te informeren bij het bestuursorgaan dat de beslissing op bezwaar heeft genomen.



Beroepstermijn

Het beroep wordt ingesteld door indiening van een beroepschrift bij de bevoegde rechterlijke instantie (zie hierboven). In beginsel geldt een beroepstermijn van zes weken, te rekenen vanaf de datum van verzending van de beslissing op bezwaar. Die datum staat, evenals de beroepstermijn, in principe op de beslissing vermeld. In sommige situaties geldt overigens een andere beroepstermijn. Zo is de termijn waarbinnen het beroep moet worden ingesteld bij ziektewetzaken slechts twee weken.

Is het beroepschrift niet binnen de geldende beroepstermijn door de rechter ontvangen, dan wordt het beroep niet-ontvankelijk verklaard en zal het verder niet in behandeling worden genomen. Het verdient aanbeveling om het beroepschrift aangetekend te versturen.

Houd er rekening mee dat degene die beroep instelt, tevens griffierecht aan de rechterlijke instantie zal moeten betalen. Hij ontvangt daarvoor een nota of acceptgiro van de griffie van de rechterlijke instantie. De verschuldigde griffierechten moeten binnen 4 weken op de bank- of girorekening van de griffie zijn bijgeschreven. Zo niet, dan wordt het beroep niet-ontvankelijk verklaard en verder niet in behandeling genomen. Als de rechter het beroep gegrond verklaart, krijgt degene die beroep heeft ingesteld het griffierecht weer terugbetaald van het bestuursorgaan dat de - thans vernietigde - beslissing op bezwaar had genomen.



Inhoud van het beroepschrift

Het beroepschrift moet worden verzonden naar de rechtbank, sector Bestuursrecht (uiteraard tenzij een andere rechter bevoegd is). In het beroepschrift moeten in ieder geval de volgende gegevens staan:

  • de naam en het adres van degene die het beroep instelt;
  • de datum waarop het beroepschrift is ondertekend (en verzonden);
  • de omschrijving van de beslissing op het bezwaarschrift waartegen beroep wordt ingesteld, met vermelding van de datum en van het beslissende bestuursorgaan en onder toevoeging van een kopie van de beslissing op bezwaar;
  • de gronden waarom beroep wordt ingesteld, dus de redenen waarom men het niet eens is met de beslissing op bezwaar;
  • de gronden aan de hand waarvan de rechter een beslissing zou moeten nemen overeenkomstig de opvatting van degene die het beroep instelt;
  • de handtekening van degene die het beroep instelt.

In beroep wordt als regel aan de rechter verzocht om de beslissing op bezwaar geheel of gedeeltelijk te vernietigen en een nieuw besluit te nemen overeenkomstig de opvattingen van degene die het beroep instelt. Dit laatste is overigens vaak niet mogelijk. Gaat de rechter over tot vernietiging van de beslissing op bezwaar dan dient het bestuursorgaan dat die beslissing heeft genomen, als regel een nieuwe beslissing te nemen met inachtneming van wat de rechter in beroep heeft beslist. Hierdoor kan het zijn dat degene die beroep heeft gemaakt, weliswaar door de rechter in het gelijk wordt gesteld, maar dat het bestuursorgaan later een nieuwe beslissing neemt, waarmee hij toch niet (volledig) instemt. Ook tegen die beslissing kan dan weer bezwaar worden gemaakt en eventueel beroep worden ingesteld.

In het beroepschrift kan eveneens aan de rechter worden verzocht om het bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van de geleden schade en de proceskosten. Voor het toekennen van schadevergoeding is alleen plaats als de rechter degene die beroep heeft ingesteld, ten minste voor een deel gelijk geeft. Daarenboven zal uit het beroepschrift (of later ter zitting) duidelijk moeten blijken dat er schade is geleden, dat deze het gevolg is van de (thans geheel of ten dele vernietigde) beslissing van het bestuursorgaan en wat de omvang van die schade is.



Beroep op nader te noemen gronden

Indien het niet lukt om binnen de geldende beroepstermijn (meestal zes weken) een beroepschrift in te dienen dat aan alle vereisten voldoet (zie hierboven), bijvoorbeeld omdat bepaalde stukken nog niet zijn ontvangen of er eerst nader advies moet worden ingewonnen, dient in elk geval binnen de geldende termijn een onvolledig beroepschrift naar de bevoegde rechter te worden verstuurd. In dit beroepschrift op nader te noemen gronden dienen in elk geval te zijn opgenomen de naam en het adres van degene die het beroep instelt, de beslissing waartegen beroep wordt ingesteld, de hoofdgronden waarom men het niet eens is met de beslissing op bezwaar en de reden waarom men meer tijd nodig heeft voor de motivering van het beroep. Ook nu moet een kopie worden meegestuurd van de beslissing op bezwaar.

Let erop dat het verschuldigde griffierecht ook nu binnen de gestelde termijn (meestal 4 weken) is betaald.



Voorlopige voorziening

Tijdens de beroepsprocedure blijft de op bezwaar genomen beslissing onverkort gelden. Het beroep heeft geen schorsende werking. Indien dit voor degene die beroep heeft ingesteld onherstelbare gevolgen zal hebben, kan hij tegelijkertijd met het beroepschrift of later - gedurende de beroepsprocedure - aan de rechter een voorlopige voorziening vragen. Kent de rechter inderdaad een voorlopige voorziening toe, dan geldt deze gedurende de gehele beroepsprocedure, totdat daarin een beslissing is genomen. Ook voor het verkrijgen van een voorlopige voorziening is griffierecht verschuldigd. Dit moet meestal op een kortere termijn dan 4 weken zijn betaald.



Vervolg van de procedure bij de rechter

De rechter die over het beroep beslist, ontvangt van degene die beroep heeft ingesteld én van het bestuursorgaan dat de beslissing op bezwaar heeft genomen, alle benodigde stukken. Uiteraard heeft het bestuursorgaan het recht om zijn zienswijze aan de rechter kenbaar te maken en te motiveren waarom het de bewuste beslissing, in afwijking van de ingebrachte bezwaren, toch heeft genomen.

De rechter mag onder omstandigheden uitsluitend 'op basis van de stukken', die hem in deze eerste fase ter beschikking zijn gekomen, uitspraak doen, zonder partijen ter zitting te horen. Dat is bijvoorbeeld toegestaan als hij het beroep kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond acht. Een beroep is 'kennelijk niet-ontvankelijk' als het te laat is ingesteld of als het griffierecht niet (op tijd) is betaald. Een beroep is onder meer 'kennelijk ongegrond' als iemand klaagt over een beslissing die volgens de wet overduidelijk niet anders had kunnen zijn. Tenslotte kan de rechter beslissen dat hij kennelijk onbevoegd is, bijvoorbeeld als de zaak bij de civiele rechter aanhangig had moeten worden gemaakt.

Wordt de zaak uitsluitend op basis van de stukken door de rechter afgedaan (er heeft derhalve alleen een schriftelijke behandeling plaatsgehad, zonder zitting) en is degene die beroep heeft ingesteld het niet eens met de beslissing, dan kan hij in verzet gaan. Hij moet dan binnen zes weken een verzetschrift indienden bij de rechterlijke instantie die de beslissing op basis van de stukken heeft genomen. Daarin moeten zijn vermeld: de naam en het adres van degene die het verzet doet, de redenen waarom hij in verzet gaat en wat volgens hem de beslissing had moeten zijn. Slaagt zijn verzet, dan wil dit niet zeggen dat hij de zaak heeft gewonnen, maar alleen dat deze verder door de rechter zal worden behandeld. Er komt dan in beginsel alsnog een zitting waar hij zijn verhaal kan doen. Voor verzet is niet opnieuw griffierecht verschuldigd. Verzet is niet mogelijk, wanneer de betrokkene ermee heeft ingestemd dat de rechter alleen op basis van de stukken beslist.

Meestal zal de rechter de zaak niet op basis van de stukken afronden. Hij verwijst de zaak dan 'naar de zitting'. Er wordt in dat geval een rechtszitting gehouden waar beide partijen (en / of hun gemachtigden) de zaak met en ten overstaan van de rechter bespreken. Deze zitting is openbaar.

De rechter zal beide partijen oproepen om ter zitting te verschijnen. Soms is een verschijning verplicht. In de oproep staat waar en wanneer de zitting wordt gehouden en of de betrokkene verplicht is om (in persoon of vertegenwoordigd door een gemachtigde) te komen. Tevens staat daarin vermeld op welke dagen de processtukken kunnen worden ingezien.

Wanneer men getuigen en / of deskundigen mee naar de zitting wil nemen, dient dit minimaal één week voor de zitting te worden doorgegeven aan de rechterlijke instantie én aan de wederpartij.



Uitspraak op beroep

Na de behandeling op de zitting volgt een uitspraak van de beroepsrechter. De rechter kan in beroep het bestuursorgaan in het gelijk stellen, zodat de beslissing op bezwaar in stand blijft en de burger geen recht heeft op enige schadevergoeding. Uiteraard is het ook mogelijk dat de rechter met de burger van mening is dat er wel degelijk bezwaren kleven aan de beslissing van het (gemeentelijke of provinciale) bestuursorgaan. In dat geval kan hij de beslissing van het bestuursorgaan vernietigen. Deze beslissing heeft vanaf dat moment geen rechtskracht meer. Was er reeds een voorlopige voorziening getroffen over de bewuste kwestie, dan verliest ook deze haar werking.

Na vernietiging van de beslissing van het bestuursorgaan, moet deze een nieuwe beslissing nemen. Dit betekent echter niet dat die nieuwe beslissing in overeenstemming moet zijn met de volledige wensen en bezwaren van de burger. Het is immers denkbaar dat de rechter de eerste beslissing van de overheidsinstantie heeft vernietigd op grond van het feit dat de overheidsinstantie onzorgvuldig te werk is gegaan, de belangen van de burger onvoldoende heeft meegewogen of iets dergelijks. Wellicht is de rechter slechts aan één van de vele door de burger genoemde bezwaren tegemoetgekomen. Het bestuursorgaan moet dan opnieuw beslissen met inachtneming van de zorgvuldigheid respectievelijk met de belangen van de burger. Maar ook dan is het mogelijk dat er een beslissing uitrolt die uiteindelijk naar inhoud niet of nauwelijks afwijkt van de eerder vernietigde beslissing, althans dat de burger ook met deze beslissing niet tevreden is. Ook tegen die beslissing kan hij dan bezwaar maken bij het desbetreffende bestuursorgaan en eventueel weer in beroep gaan bij de rechter. In feite is de burger dan weer terug bij af.

Vaak zal het bestuursorgaan echter een nieuwe beslissing nemen die inhoudelijk wel zodanig van de vernietigde beslissing afwijkt dat de burger zich erin kan vinden. In elk geval dient het door de rechter erkende bezwaar van de burger op correcte wijze in de nieuwe beslissing te zijn verwerkt.

Behalve het vernietigen van de overheidsbeslissing kan de rechter bij zijn uitspraak ook een schadevergoeding toekennen aan de burger.



Hoger beroep

De partij die beroep heeft ingesteld tegen de beslissing op bezwaar, maar die door de beroepsinstantie in het ongelijk is gesteld, mag tegen diens uitspraak hoger beroep aantekenen. Ook het bestuursorgaan kan, wanneer het zich niet kan vinden in de beroepsuitspraak, in hoger beroep gaan. Vereist daarvoor is dat binnen zes weken na de uitspraak in beroep een beroepschrift wordt ingediend bij de hoger beroepsinstantie, te weten bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State te Den Haag of, in sociale zekerheidskwesties en in een aantal andere zaken, bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht.

In de uitspraak van de rechter op het beroep staat vermeld bij welke hogere rechter het hoger beroep moet worden ingesteld en binnen welke termijn.

In hoger beroep wordt de zaak in het algemeen behandeld in een openbare zitting. De betrokken partijen ontvangen een uitnodiging om op een bepaald tijdstip op die zitting te verschijnen om daar hun zienswijzen toe te lichten, al dan niet bijgestaan door een gemachtigde (advocaat).

De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State te Den Haag en, in sociale zekerheidskwesties en een aantal andere zaken, de Centrale Raad van Beroep te Utrecht zijn de hoogste rechterlijke instanties binnen het bestuursrecht. Hun uitspraken zijn bindend, zonder dat hiertegen nog enig bezwaar of beroep openstaat.

In een aantal situaties moet bij een andere instantie hoger beroep worden ingesteld. Raadpleeg daarvoor het schema.



Rechtshulp binnen het bestuursrecht

In principe kan een burger zelf zijn zaak bij de overheidsinstantie (bezwaar) en de bestuursrechter (beroep en hoger beroep) bepleiten, zonder dat hij behoeft te worden bijgestaan door een advocaat. Of dat verstandig is, hangt af van de aard van de zaak en de belangen die ermee gemoeid zijn. Met name bij ondernemingen speelt het al dan niet (tijdig) toekennen van een vergunning vaak een grote (financiële) rol en is het verstandig meteen beslagen ten ijs te komen. Advocatenkantoor Goossens behandelt uitsluitend voor ondernemers bestuursrechtelijke zaken, onder meer op het terrein van vergunningen en het bestemmingsplan.

Het inschakelen van de hulp van een gespecialiseerde advocaat kan ook om een andere reden belangrijk zijn. Binnen het bestuursrecht geldt vaak de regel dat bezwaren die niet reeds direct - dus in de bezwaarschriftprocedure - naar voren zijn gebracht, nadien - in de beroepsprocedure of bij het hoger beroep - niet meer mogen worden aangevoerd. De rechter mag er bij zijn uitspraak in beroep of hoger beroep geen rekening mee houden en zal dit ook niet doen. Het gebeurt vaak dat pas bij het instellen van beroep of hoger beroep een advocaat wordt ingeroepen en dat deze een aantal nieuwe gronden voor het aanvechten van de beslissing ontdekt, waarvan hij op grond de eerder genoemde regel geen gebruik meer mag maken.